Der Grundlagenvertrag und die Ostpolitik: Wie die Entspannung das Leben an der Mauer veränderte

Ende der sechziger Jahre stand die Berliner Mauer seit fast einem Jahrzehnt, und die Bundesrepublik hatte noch immer keine offizielle Möglichkeit, mit der Regierung zu sprechen, die sie gebaut hatte. Bonns Position lautete, dass die Deutsche Demokratische Republik im Grunde nicht existierte. Diese Fiktion hatte einen Preis, und die West-Berliner zahlten ihn: Sechs Jahre lang durften sie Verwandte nicht besuchen, die ein paar Straßen weiter im Osten wohnten, und die Telefonleitungen zwischen den beiden Hälften der Stadt waren seit 1952 tot. Die Verträge, die zwischen 1970 und 1973 unterzeichnet wurden, allen voran der Grundlagenvertrag vom Dezember 1972, entfernten keinen einzigen Betonblock. Sie akzeptierten die Mauer, um Löcher in sie zu schlagen. Das Ergebnis war das merkwürdigste Jahrzehnt des Kalten Krieges in Berlin: eine Grenze, die durchlässiger und tödlicher zugleich wurde.

Das Jahrzehnt ohne Gespräche

Die Bundesrepublik war mit dem Anspruch angetreten, allein für alle Deutschen zu sprechen. Nach der Hallstein-Doktrin von 1955 brach Bonn die Beziehungen zu jedem Staat ab, der Ost-Berlin anerkannte, wobei die Sowjetunion widerwillig ausgenommen blieb. Die Politik sollte die DDR diplomatisch isolieren, und eine Zeit lang funktionierte sie. Was sie nicht konnte: irgendjemandem helfen, der tatsächlich an der Mauer lebte.

In Berlin war die Wirkung total. Direkte Telefonverbindungen zwischen den beiden Stadthälften waren 1952 gekappt worden und blieben fast zwanzig Jahre lang tot. Getrennte Familien konnten Briefe austauschen, die die Stasi mitlas, und sonst nichts. Die vier Passierscheinabkommen zwischen 1963 und 1966 hatten West-Berlinern kurzzeitig Besuche zu Weihnachten und Ostern erlaubt und jene außergewöhnlichen Bilder von Warteschlangen erzeugt, die sich über ganze Straßenzüge zogen. Dann scheiterten die Verhandlungen, das letzte Abkommen lief 1966 aus, und die Besuche hörten ganz auf. 1969 kam ein West-Berliner leichter nach Moskau als in den Nachbarbezirk.

Wandel durch Annäherung

Das Umdenken begann in West-Berlin, nicht in Bonn. Willy Brandt war im August 1961 Regierender Bürgermeister der Stadt gewesen und hatte zugesehen, wie die Mauer hochgezogen wurde und die Westmächte entschieden, dass sich daran nichts machen ließ. Sein Pressechef Egon Bahr zog daraus im Juli 1963 in einer Rede in Tutzing den Schluss: Das SED-Regime ließ sich weder stürzen noch wegwünschen, also führte der einzige Weg zu Erleichterungen für die Menschen dahinter über Kontakt zu denen, die es führten. Bahr nannte das Wandel durch Annäherung. Kritiker nannten es Kapitulation und sagten das die nächsten zwanzig Jahre lang.

Im Oktober 1969 wurde Brandt Bundeskanzler, mit Bahr als Unterhändler. Die neue Regierung handelte schnell. Im März 1970 traf Brandt den DDR-Ministerpräsidenten Willi Stoph in Erfurt, das erste Treffen der beiden deutschen Regierungschefs, bei dem eine Menschenmenge die Absperrung vor dem Hotel durchbrach und „Willy, Willy“ rief, was die SED-Führung gründlich erschreckte. Ein zweites Treffen folgte im Mai in Kassel. Im August 1970 kam der Moskauer Vertrag, im Dezember der Warschauer Vertrag, der die Nachkriegsgrenzen einschließlich der Oder-Neiße-Linie anerkannte. In Warschau kniete Brandt unangekündigt am Mahnmal für den Aufstand im Ghetto nieder. 1971 erhielt er den Friedensnobelpreis.

Das Viermächteabkommen von 1971

Über Berlin selbst konnten die beiden deutschen Staaten nicht entscheiden, denn rechtlich blieb die Stadt Sache der vier Besatzungsmächte. Das entscheidende Berlin-Dokument wurde deshalb am 3. September 1971 von den Vereinigten Staaten, Großbritannien, Frankreich und der Sowjetunion unterzeichnet, ohne eine einzige deutsche Unterschrift.

Drei Dinge daran waren wichtig. Moskau akzeptierte, dass der zivile Verkehr zwischen der Bundesrepublik und West-Berlin ungehindert fließen würde, was ein Jahrzehnt beendete, in dem die DDR die Transitwege abschnürte, sobald sie ein Druckmittel brauchte. Es akzeptierte, dass West-Berlin seine Bindungen an die Bundesrepublik behalten durfte, während Bonn akzeptierte, dass die Stadt kein Bestandteil der Bundesrepublik war. Und es verpflichtete die sowjetische Seite, West-Berlinern wieder Besuche im Osten zu ermöglichen. Die Einzelheiten überließ das Abkommen bewusst den Deutschen, und von dort kam die eigentliche Veränderung.

Die ersten Besuche seit 1966

Innerhalb weniger Monate folgten zwei deutsch-deutsche Abkommen. Das Transitabkommen, unterzeichnet am 17. Dezember 1971 und in Kraft ab dem 3. Juni 1972, regelte die Straßen- und Bahnkorridore über DDR-Gebiet. Daneben schlossen der West-Berliner Senat und die DDR eine Vereinbarung über Besuchs- und Reiseverkehr, deren Wirkung sofort sichtbar war: Zu Ostern 1972 fuhren rund eine halbe Million West-Berliner nach Ost-Berlin und ins Umland, die ersten Massenbesuche seit dem Zusammenbruch der Passierscheinregelung sechs Jahre zuvor. Der Verkehrsvertrag vom Mai 1972 war der erste Staatsvertrag, den die beiden deutschen Staaten je miteinander schlossen.

Ein Tagesbesuch war nichts Beiläufiges. West-Berliner standen am Tränenpalast an, der Ausreisehalle aus Glas und Stahl neben dem Bahnhof Friedrichstraße, gingen durch eine Passkontrolle, die von Grenztruppen besetzt war, hinter deren Uniform oft Stasi-Offiziere steckten, tauschten einen Pflichtbetrag West-Mark in Ost-Mark um, den man weder mitnehmen noch sinnvoll ausgeben konnte, und mussten vor Mitternacht zurück im Westen sein. Wer aus der Bundesrepublik mit dem Auto kam, fuhr an Übergängen wie Checkpoint Bravo in Dreilinden in die Transitstrecken ein, wo schon das Verlassen der vorgeschriebenen Route strafbar war. Die Grenzübergänge und die Regeln, die dort galten, sind eine Geschichte für sich.

21. Dezember 1972: Die Unterzeichnung des Grundlagenvertrags

Das Dokument, das am 21. Dezember 1972 in Ost-Berlin unterzeichnet wurde, trug den vollen Namen Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik, den niemand zweimal aussprechen wollte. Übrig blieb der Grundlagenvertrag: der Vertrag, der die Grundlagen festlegte, auf denen die beiden deutschen Staaten miteinander umgehen würden. Egon Bahr unterschrieb für die Bundesrepublik, Staatssekretär Michael Kohl für die DDR.

Die Bestimmungen waren das gewöhnliche Mobiliar der Diplomatie, und genau darum ging es: Achtung der Souveränität und territorialen Integrität, Gewaltverzicht, Nichteinmischung und die Feststellung, dass keiner der beiden Staaten den anderen international vertreten konnte. Angehängt war eine lange Liste praktischer Fragen, die als Nächstes zu regeln waren, vom Post- und Fernmeldewesen über Gesundheit, Kultur, Sport und Wissenschaft bis zum Umweltschutz.

Was der Vertrag sorgfältig nicht tat, war die DDR als Ausland anzuerkennen. Bonn erkannte sie faktisch an, aber nicht völkerrechtlich, und kleidete den Unterschied in eine Formel, die Brandt schon in seiner Regierungserklärung von 1969 benutzt hatte: Auch wenn zwei Staaten in Deutschland existieren, sind sie doch füreinander nicht Ausland. Praktisch hieß das, dass die beiden Hauptstädte keine Botschaften austauschten, sondern Ständige Vertretungen, geleitet von Ständigen Vertretern statt von Botschaftern, die 1974 eröffnet wurden. Die Bundesregierung übergab außerdem den Brief zur deutschen Einheit, in dem sie festhielt, dass der Vertrag dem verfassungsrechtlichen Ziel der Wiedervereinigung nicht entgegenstehe. Ost-Berlin nahm den Brief entgegen und ignorierte ihn.

Der Kampf um die Ratifizierung und die Bestechung, die den Vertrag rettete

Für CDU und CSU war das ganze Projekt die Preisgabe der Wiedervereinigung, und sie kamen bis auf zwei Stimmen daran, es zu stoppen. Am 27. April 1972 brachten sie ein konstruktives Misstrauensvotum ein, um Brandt durch Rainer Barzel zu ersetzen, das erste im Grundgesetz vorgesehene Misstrauensvotum dieser Art überhaupt. Es scheiterte. Brandt ging daraufhin vor die Wähler und gewann die Bundestagswahl im November 1972 deutlich, womit der Streit politisch entschieden war. Der Bundestag ratifizierte den Vertrag am 11. Mai 1973, die Volkskammer folgte am 13. Juni, und am 21. Juni 1973 trat er in Kraft.

Das Merkwürdigste kam später ans Licht. Im Juni 1973 gab der CDU-Abgeordnete Julius Steiner zu, sich beim Misstrauensvotum für 50.000 Mark der Stimme enthalten zu haben, die er vom SPD-Geschäftsführer Karl Wienand bekommen habe. Als in den neunziger Jahren die Stasi-Akten geöffnet wurden, zeigte sich, dass Steiner 50.000 Mark von der Stasi selbst erhalten hatte. Ob er doppelt kassierte oder die Zahlung Wienands erfand, um die östliche zu verdecken, ist nie geklärt worden. Fest steht, dass Ost-Berlin Geld ausgab, um die Bundesregierung im Amt zu halten, die es kurz darauf anerkennen sollte.

Bayern unternahm einen letzten Versuch vor Gericht und beantragte beim Bundesverfassungsgericht, den Vertrag für verfassungswidrig zu erklären. Das Urteil vom 31. Juli 1973 bestätigte ihn, allerdings mit einer Einschränkung, die am eigentümlichen Status der westdeutschen Verfassung hing. Dieses Dokument heißt nicht Verfassung, sondern Grundgesetz, weil die Politiker, die es 1949 entwarfen, sich weigerten so zu tun, als könne ein Staat auf zwei Dritteln des deutschen Gebiets eine Verfassung für die ganze Nation schreiben. Es war als Provisorium gedacht, das ersetzt werden sollte, sobald die Deutschen gemeinsam eine richtige Verfassung beschließen konnten, und die Wiedervereinigung stand darin als Auftrag, nicht als Hoffnung. Das Gericht entschied, dass dieser Auftrag jede Bundesregierung weiterhin binde, Vertrag hin oder her, und dass die DDR deshalb nicht als Ausland behandelt werden dürfe.

Zwei deutsche Staaten bei den Vereinten Nationen

Am 18. September 1973 wurden die Bundesrepublik und die Deutsche Demokratische Republik am selben Tag in die Vereinten Nationen aufgenommen. Für Ost-Berlin war das der Preis, um den es die ganze Zeit gegangen war. Binnen weniger Jahre war die DDR von mehr als hundert Staaten anerkannt, unterhielt Botschaften in Afrika, Asien und Lateinamerika und trat bei Olympischen Spielen als Land an statt als Hälfte eines Landes. Die Hallstein-Doktrin war tot, und die SED hatte die internationale Normalität erreicht, die sie seit 1949 verfolgt hatte.

Abgrenzung: Die DDR bekommt Angst vor der eigenen Anerkennung

Nachdem sie zwanzig Jahre lang Anerkennung gefordert hatte, stellte die SED fest, dass ihr nicht gefiel, was damit kam. Anerkennung bedeutete westdeutsche Journalisten in Ost-Berlin, westdeutsche Besucher in der Provinz und westdeutsches Geld und Auftreten im Umlauf unter Menschen, die vergleichen konnten. Die Antwort hieß Abgrenzung: die diplomatischen Vorteile mitnehmen und den menschlichen Kontakt abschotten.

Die Verfassungsrevision von 1974 strich die Bezüge auf die deutsche Nation und auf die Wiedervereinigung, die der Text von 1968 noch enthielt. Institutionen wurden passend umbenannt, aus der Deutschen Notenbank wurde die Staatsbank der DDR, aus der Währung die Mark der DDR. Das wirksamste Instrument war jedoch das Geld. Der Mindestumtausch, im Westen Zwangsumtausch genannt, wurde immer wieder angehoben und gesenkt wie ein Hahn am Besucherstrom, und ab dem 13. Oktober 1980 musste jeder Besucher 25 West-Mark pro Person und Tag im Verhältnis eins zu eins umtauschen, Kinder eingeschlossen. Für eine vierköpfige Familie an einem Wochenende war das ruinös, und so war es gemeint. Die Besuchszahlen brachen ein.

Die kulturelle Verschärfung folgte derselben Logik. Als der Liedermacher Wolf Biermann im November 1976 auf Tournee in den Westen durfte, erkannte ihm das Politbüro während der Reise die Staatsbürgerschaft ab und ließ ihn nicht zurück, was den Protest auslöste, der eine ganze Künstlergeneration aus der DDR trieb. Diese Geschichte gehört zur Musik hinter der Mauer. Unterdessen wuchs die Stasi durch das Vertragsjahrzehnt stetig weiter, denn mehr Kontakt mit dem Westen bedeutete aus Sicht des Ministeriums mehr zu überwachen.

Die Mauer wurde schlimmer, während sich die Tür öffnete

Hier liegt das Paradox, das die siebziger Jahre so schwer zusammenzufassen macht. Die Entspannung fiel mit dem gründlichsten Umbau der Grenze ihrer Geschichte zusammen. Ab 1975 ersetzte die Grenzmauer 75 die improvisierten Sperren der sechziger Jahre, jene glatten hellen Betonplatten mit dem runden Rohr obenauf, an dem sich niemand festhalten konnte. Das ist die Mauer der berühmten Fotos, und es ist die Mauer der erhaltenen Fragmente, die Besucher heute sehen. Dahinter kamen Signalzäune, Hundelaufanlagen, Flutlicht und der geharkte Kontrollstreifen.

Die Verträge beendeten auch das Schießen nicht. An der Berliner Mauer starben weiterhin Menschen, durch die gesamte Entspannungszeit und darüber hinaus, zuletzt Chris Gueffroy im Februar 1989. Beides war gleichzeitig wahr: Bis in die späten achtziger Jahre unternahmen Westdeutsche und West-Berliner zig Millionen Besuche in der DDR, und die Grenze, die sie dabei überquerten, war technisch aufwendiger und nicht weniger tödlich als jene, die ihre Regierungen 1969 nicht hatten anerkennen wollen.

Ob dieser Tausch richtig war, wird in Deutschland bis heute diskutiert. Gegen die Ostpolitik spricht, dass sie eine Diktatur weitere fünfzehn Jahre stützte und ihr die Legitimität verschaffte, die sie sich nicht verdienen konnte. Für sie spricht, dass getrennte Familien sich endlich wiedersehen konnten, dass West-Berlins Zugang nie wieder abgeschnürt wurde und dass genau der Kontakt, den die SED in den siebziger Jahren einzudämmen versuchte, mit ein Grund dafür ist, warum so viele DDR-Bürger 1989 sehr genau wussten, was ihnen fehlte.

Guillaume: Der Spion, der Brandt stürzte

Der Nachsatz ist fast zu passend. Am 24. April 1974 wurde Günter Guillaume, einer von Brandts persönlichen Referenten im Kanzleramt, als Offizier der Auslandsaufklärung der Stasi verhaftet. Brandt übernahm die Verantwortung und trat am 7. Mai zurück. Markus Wolf, der die Operation geführt hatte, erklärte den Rest seines Lebens, sie sei ein Desaster für die eigene Seite gewesen: Die DDR-Aufklärung hatte den westlichen Politiker vernichtet, der für die Interessen der DDR mehr getan hatte als jeder andere. Brandts Nachfolger Helmut Schmidt setzte die Politik ohne ihn fort.

Die Vertragsjahre in Berlin heute nachvollziehen

Das Entspannungsjahrzehnt hat weniger Denkmäler hinterlassen als die dramatischen Momente der Mauer, aber seine Orte gibt es alle noch:

• Tränenpalast – die Ausreisehalle, in der West-Berliner sich nach einem Tagesbesuch verabschiedeten, heute eine Dauerausstellung über die Grenzerfahrung. Der beste Ort, um zu verstehen, wie sich ein Grenzübertritt in der Vertragszeit tatsächlich anfühlte.
• Bahnhof Friedrichstraße – der Bahnhof selbst, innen in getrennte Welten für Transitreisende, Tagesbesucher und Ost-Berliner zerlegt.
• Checkpoint Bravo, Dreilinden – das südliche Ende des Transitkorridors aus der Bundesrepublik, wo jeder das Abkommen von 1971 zu spüren bekam, der nach West-Berlin fuhr.
• Bornholmer Straße – ein Übergang, der siebzehn Jahre lang Tagesbesucher abfertigte, bevor er am 9. November 1989 als erster öffnete.
• Notaufnahmelager Marienfelde – die Aufnahmestelle für die DDR-Bürger, die trotzdem herauskamen, auch für jene, die die Bundesrepublik still freikaufte.

Alle diese Orte liegen auf unserer interaktiven Karte der Berliner Mauer, und der größere Ablauf steht in der Zeitleiste zur Geschichte der Berliner Mauer.

Häufig gestellte Fragen

Was war der Grundlagenvertrag von 1972?

Der Grundlagenvertrag wurde am 21. Dezember 1972 in Ost-Berlin unterzeichnet und trat am 21. Juni 1973 in Kraft. Darin vereinbarten die Bundesrepublik und die DDR, die Souveränität des jeweils anderen zu achten, auf Gewalt zu verzichten und normale Beziehungen zu entwickeln, samt einem Programm praktischer Folgeabkommen von Verkehr und Post über Kultur bis zum Umweltschutz.

Grundlagenvertrag oder Grundgesetz: Was ist der Unterschied?

Zwei völlig verschiedene Dokumente, die nur durch das gemeinsame Wort Grund verwechselt werden. Das Grundgesetz ist die Verfassung der Bundesrepublik von 1949 und ist bis heute die Verfassung Deutschlands. Der Grundlagenvertrag ist das Abkommen von 1972 zwischen den beiden deutschen Staaten. Im Englischen fallen die Namen noch näher zusammen, dort heißen sie Basic Law und Basic Treaty.

Hat die Bundesrepublik die DDR mit dem Grundlagenvertrag anerkannt?

Faktisch ja, völkerrechtlich nein. Bonn erkannte die DDR als Staat an, weigerte sich aber, sie als Ausland zu behandeln, weshalb beide Seiten Ständige Vertretungen statt Botschaften austauschten. Das Bundesverfassungsgericht bestätigte im Juli 1973, dass das Wiedervereinigungsgebot des Grundgesetzes trotz des Vertrags bindend blieb.

Was war die Ostpolitik?

Als Ostpolitik bezeichnet man die Politik der Regierung Brandt ab 1969, mit der Sowjetunion, Polen und der DDR Verträge zu schließen, statt jeden Umgang zu verweigern. Ihr Leitgedanke, den Egon Bahr 1963 formulierte, war Wandel durch Annäherung: Kontakt sollte den Menschen hinter dem Eisernen Vorhang mehr nützen als die bisherige Isolierung.

Wurde das Überqueren der Berliner Mauer durch die Verträge einfacher?

Für Westdeutsche und West-Berliner ja. Sie konnten ab 1972 nach sechs Jahren Sperre wieder in den Osten reisen, und der Transit zwischen der Bundesrepublik und West-Berlin war garantiert. Für DDR-Bürger änderte sich fast nichts: Abgesehen von Rentnern und dringenden Familienfällen durften sie weiterhin nicht in den Westen, und für die Grenztruppen galt weiter der Schießbefehl.

Warum traten beide deutsche Staaten 1973 den Vereinten Nationen bei?

Weil der Grundlagenvertrag den westdeutschen Einspruch beseitigte. Bonn hatte eine Mitgliedschaft der DDR bisher mit dem Alleinvertretungsanspruch blockiert, und als dieser Anspruch fiel, wurden beide am 18. September 1973 gemeinsam aufgenommen.

Wurde die Berliner Mauer durch die Entspannung weniger gefährlich?

Nein. Die Grenze wurde ab 1975 in ihrer endgültigen und wehrhaftesten Form vollständig neu gebaut, und bis 1989 wurden weiter Menschen beim Fluchtversuch getötet. Die Verträge machten die Mauer für genehmigte Besucher durchlässiger und ließen den Schießbefehl unangetastet.

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