Le Traité fondamental et l’Ostpolitik : comment la détente a changé la vie au pied du Mur de Berlin

À la fin des années soixante, le Mur de Berlin tenait debout depuis presque une décennie et la République fédérale n’avait toujours aucun moyen officiel de parler au gouvernement qui l’avait bâti. La position de Bonn était que la République démocratique allemande n’existait pas vraiment. Cette fiction avait un prix, et ce sont les Berlinois de l’Ouest qui l’ont payé : pendant six ans, ils n’ont pas eu le droit de rendre visite à des proches qui vivaient à quelques rues de là, à l’Est, et les lignes téléphoniques entre les deux moitiés de la ville étaient mortes depuis 1952. Les traités signés entre 1970 et 1973, dont le Traité fondamental de décembre 1972 était la pièce maîtresse, n’ont pas retiré un seul bloc de béton. Ils ont accepté le Mur pour pouvoir y percer des trous. Il en est sorti la décennie la plus étrange de la Guerre froide à Berlin : une frontière devenue à la fois plus franchissable et plus meurtrière.

La décennie sans dialogue

La République fédérale s’était fondée sur l’idée qu’elle seule parlait au nom de tous les Allemands. En vertu de la doctrine Hallstein, adoptée en 1955, Bonn rompait ses relations avec tout pays qui reconnaissait Berlin-Est, l’Union soviétique étant exemptée à contrecoeur. C’était une politique conçue pour laisser la RDA sans amis diplomatiques, et elle a fonctionné un temps. Ce qu’elle ne pouvait pas faire, c’était aider qui que ce soit vivant réellement au pied du Mur.

À Berlin, l’effet fut total. Les liaisons téléphoniques directes entre les deux moitiés de la ville avaient été coupées en 1952 et sont restées mortes près de vingt ans. Les familles séparées pouvaient échanger des lettres, que la Stasi lisait, et rien d’autre. Les quatre accords sur les laissez-passer négociés entre 1963 et 1966 avaient brièvement permis aux Berlinois de l’Ouest de passer à Noël et à Pâques, produisant ces photographies extraordinaires de files d’attente longues de plusieurs pâtés de maisons. Puis les négociations ont échoué, le dernier accord a expiré en 1966 et les passages ont cessé complètement. En 1969, un Berlinois de l’Ouest se rendait plus facilement à Moscou que dans l’arrondissement voisin.

Wandel durch Annäherung : le changement par le rapprochement

La remise en question a commencé à Berlin-Ouest, pas à Bonn. Willy Brandt avait été le bourgmestre-gouverneur de la ville en août 1961 et avait vu le Mur s’élever pendant que les Alliés occidentaux concluaient qu’on n’y pouvait rien. Son chef de presse Egon Bahr en a tiré la conclusion dans un discours à Tutzing en juillet 1963 : le régime est-allemand ne pouvait être ni renversé ni ignoré, si bien que la seule voie pour adoucir la vie de ceux qui étaient pris derrière passait par le contact avec ceux qui le dirigeaient. Bahr appelait cela Wandel durch Annäherung, le changement par le rapprochement. Ses détracteurs appelaient cela une capitulation, et l’ont répété pendant vingt ans.

Brandt devient chancelier en octobre 1969, avec Bahr comme négociateur. Le nouveau gouvernement agit vite. Brandt rencontre le président du Conseil est-allemand Willi Stoph à Erfurt en mars 1970, première rencontre entre les deux chefs de gouvernement allemands, où une foule force le cordon de police devant l’hôtel en scandant « Willy, Willy », ce qui effraie sérieusement la direction du SED. Une seconde rencontre suit à Kassel en mai. Le traité de Moscou arrive en août 1970 et celui de Varsovie en décembre, acceptant les frontières d’après-guerre, ligne Oder-Neisse comprise. À Varsovie, Brandt s’agenouille sans prévenir devant le mémorial du soulèvement du ghetto. Il reçoit le prix Nobel de la paix en 1971.

L’accord quadripartite de 1971

Berlin même ne pouvait pas être réglé par les deux États allemands, car en droit la ville demeurait l’affaire des quatre puissances occupantes. Le document décisif sur Berlin a donc été signé le 3 septembre 1971 par les États-Unis, la Grande-Bretagne, la France et l’Union soviétique, sans une seule signature allemande.

L’accord quadripartite a fait trois choses importantes. Moscou a accepté que le trafic civil entre la République fédérale et Berlin-Ouest circule sans entrave, mettant fin à près d’une décennie pendant laquelle la RDA étranglait les voies de transit chaque fois qu’elle voulait un moyen de pression. Il a accepté que Berlin-Ouest conserve ses liens avec la République fédérale, tandis que Bonn acceptait que la ville n’en fasse pas constitutivement partie. Et il a engagé la partie soviétique à autoriser de nouveau les visites des Berlinois de l’Ouest à l’Est. L’accord laissait délibérément les détails aux Allemands, et c’est de là qu’est venu le vrai changement.

Les premières visites depuis 1966

Deux accords interallemands ont suivi en quelques mois. L’accord sur le transit, signé le 17 décembre 1971 et en vigueur à partir du 3 juin 1972, réglementait les corridors routiers et ferroviaires traversant le territoire de la RDA. À côté de lui, le Sénat de Berlin-Ouest et la RDA ont signé un arrangement sur les visites, dont l’effet fut immédiat : à Pâques 1972, environ un demi-million de Berlinois de l’Ouest sont passés à Berlin-Est et dans les environs, les premiers passages de masse depuis l’effondrement du système des laissez-passer six ans plus tôt. Un traité sur la circulation, en mai 1972, est devenu le premier traité jamais conclu entre les deux États allemands.

Une visite à la journée n’avait rien d’anodin. Les Berlinois de l’Ouest faisaient la queue au Tränenpalast, le hall des départs de verre et d’acier accolé à la gare de Friedrichstraße, passaient un contrôle des passeports tenu par des gardes-frontières qui étaient souvent des officiers de la Stasi en uniforme, changeaient une somme obligatoire de marks de l’Ouest contre des marks de l’Est qu’on ne pouvait ni rapporter ni dépenser utilement, et devaient être rentrés du côté occidental avant minuit. Les Allemands de l’Ouest qui arrivaient en voiture depuis la République fédérale entraient dans les corridors de transit à des postes comme le Checkpoint Bravo de Dreilinden, où quitter l’itinéraire balisé constituait déjà une infraction. Les postes-frontières et les règles qui les régissaient sont une histoire à part entière.

21 décembre 1972 : la signature du Traité fondamental

Le document signé à Berlin-Est le 21 décembre 1972 portait le nom complet de Traité sur les bases des relations entre la République fédérale d’Allemagne et la République démocratique allemande, que personne n’allait prononcer deux fois. En allemand, il est resté le Grundlagenvertrag, de Grundlagen, fondements ou bases. Le français a traduit littéralement et obtenu le Traité fondamental, un nom qui induit en erreur : il ne s’agit pas d’un traité sommaire ni préliminaire, mais du traité fixant les bases sur lesquelles les deux États allemands allaient traiter l’un avec l’autre. Egon Bahr a signé pour la République fédérale, le secrétaire d’État Michael Kohl pour la RDA.

Ses clauses relevaient du mobilier ordinaire de la diplomatie, et c’était précisément le but : respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de chacun, renonciation à la force, non-ingérence, et accord sur le fait qu’aucun des deux États ne pouvait parler pour l’autre sur la scène internationale. S’y ajoutait une longue liste de questions pratiques à régler ensuite, des postes et télécommunications à la santé, la culture, le sport, la science et l’environnement.

Ce que le traité s’est soigneusement gardé de faire, c’est de reconnaître la RDA comme un pays étranger. Bonn accordait une reconnaissance de fait mais non de droit, et habillait la distinction d’une formule que Brandt avait employée dans sa première déclaration de gouvernement en 1969 : deux États existent en Allemagne, mais ils ne sont pas étrangers l’un à l’autre. En pratique, les deux capitales n’ont pas échangé d’ambassades mais des représentations permanentes, dirigées par des représentants permanents plutôt que par des ambassadeurs, ouvertes en 1974. La République fédérale a également remis une Lettre sur l’unité allemande rappelant que le traité ne contredisait pas l’objectif constitutionnel de réunification. Berlin-Est a pris la lettre et l’a ignorée.

La bataille de la ratification, et le pot-de-vin qui l’a sauvée

L’opposition CDU-CSU tenait tout le projet pour un abandon de la réunification, et il s’en est fallu de deux voix qu’elle l’arrête. Le 27 avril 1972, elle dépose une motion de censure constructive pour remplacer Brandt par Rainer Barzel, la première jamais tentée sous la Loi fondamentale. Elle échoue. Brandt se tourne alors vers les urnes et remporte nettement les élections de novembre 1972, ce qui tranche politiquement le débat. Le Bundestag ratifie le traité le 11 mai 1973, la Chambre du peuple est-allemande suit le 13 juin, et il entre en vigueur le 21 juin 1973.

Le plus étrange est apparu plus tard. En juin 1973, le député CDU Julius Steiner reconnaît s’être abstenu lors de la motion de censure en échange de 50 000 marks, qui provenaient selon lui du responsable du groupe SPD, Karl Wienand. Quand les archives de la Stasi sont ouvertes dans les années quatre-vingt-dix, il apparaît que Steiner avait reçu 50 000 marks de la Stasi elle-même. On n’a jamais établi s’il a été payé deux fois ou s’il a inventé le versement de Wienand pour couvrir celui de l’Est. Ce qui n’est pas contesté, c’est que Berlin-Est a dépensé de l’argent pour maintenir en place le gouvernement ouest-allemand qui s’apprêtait à le reconnaître.

La Bavière tente un dernier recours judiciaire et demande à la Cour constitutionnelle fédérale d’annuler le traité. L’arrêt du 31 juillet 1973 le confirme, mais avec une réserve qui tenait au statut particulier de la constitution ouest-allemande. Ce texte ne s’appelle pas constitution mais Loi fondamentale, la Grundgesetz, parce que les hommes politiques qui l’ont rédigée en 1949 ont refusé de faire comme si un État couvrant les deux tiers de l’Allemagne pouvait écrire une constitution pour la nation entière. Elle était conçue comme un texte provisoire, à remplacer dès que les Allemands pourraient en adopter une véritable ensemble, et la réunification y figurait comme une obligation et non comme un souhait. La Cour a jugé que cette obligation continuait de lier tout gouvernement ouest-allemand, traité ou pas, et que la RDA ne pouvait donc pas être traitée comme un État étranger.

Deux Allemagnes aux Nations unies

Le 18 septembre 1973, la République fédérale d’Allemagne et la République démocratique allemande ont été admises aux Nations unies le même jour. Pour Berlin-Est, c’était le prix visé depuis le début. En quelques années, la RDA était reconnue par plus de cent États, disposait d’ambassades en Afrique, en Asie et en Amérique latine, et concourait aux Jeux olympiques comme un pays et non comme la moitié d’un. La doctrine Hallstein était morte et le SED avait obtenu la normalité internationale qu’il poursuivait depuis 1949.

Abgrenzung : la RDA prend peur

Après vingt ans passés à réclamer la reconnaissance, le SED a découvert qu’il n’aimait guère ce qui venait avec. La reconnaissance, c’étaient des journalistes ouest-allemands à Berlin-Est, des visiteurs occidentaux dans les villes de province, de l’argent et des manières de l’Ouest circulant parmi des gens qui pouvaient comparer. La réponse fut l’Abgrenzung, la démarcation : garder les avantages diplomatiques et murer le contact humain.

La révision constitutionnelle de 1974 a supprimé les références à la nation allemande et à la réunification que le texte de 1968 conservait encore. Les institutions ont été rebaptisées en conséquence : la Deutsche Notenbank est devenue la Staatsbank der DDR et la monnaie le mark de la RDA. L’instrument le plus efficace fut toutefois l’argent. Le change minimum obligatoire imposé aux visiteurs, le Zwangsumtausch, a été relevé et abaissé à répétition comme un robinet sur le flux des personnes, et à partir du 13 octobre 1980, chaque visiteur devait changer 25 marks de l’Ouest par personne et par jour au taux de un pour un, enfants compris. Pour une famille de quatre venue le temps d’un week-end, c’était ruineux, et c’était voulu. Les visites ont chuté.

Le verrouillage culturel a suivi la même logique. Lorsque le chanteur Wolf Biermann a été autorisé à tourner à l’Ouest en novembre 1976, le Politburo l’a déchu de sa citoyenneté pendant qu’il était hors du pays et lui a refusé le retour, déclenchant la protestation qui a vidé toute une génération d’artistes de la RDA. Cette histoire appartient à la musique derrière le Mur. Pendant ce temps, la Stasi n’a cessé de grossir tout au long de la décennie des traités, car davantage de contacts avec l’Ouest signifiait, dans la lecture du ministère, davantage à surveiller.

Le Mur a empiré pendant que la porte s’entrouvrait

Voici le paradoxe qui rend les années soixante-dix si difficiles à résumer. La détente a coïncidé avec la reconstruction la plus complète de la frontière de toute son histoire. À partir de 1975, les barrières improvisées des années soixante ont été remplacées par la Grenzmauer 75 de quatrième génération, ces dalles de béton clair et lisse coiffées d’un tube rond qui rendait toute prise inutile. C’est le Mur des photographies célèbres, et c’est le Mur des fragments que les visiteurs voient aujourd’hui. Derrière, on a installé des clôtures à signal, des couloirs à chiens, des projecteurs et une bande de contrôle ratissée.

Les traités n’ont pas non plus arrêté les tirs. On a continué de mourir au Mur de Berlin pendant toute la période de détente et au-delà, le dernier étant Chris Gueffroy en février 1989. Les deux choses étaient vraies en même temps : à la fin des années quatre-vingt, les Allemands de l’Ouest et les Berlinois de l’Ouest effectuaient des dizaines de millions de visites en RDA, et la frontière qu’ils franchissaient était plus lourdement équipée et pas moins meurtrière que celle que leurs gouvernements avaient refusé de reconnaître en 1969.

Ce marché valait-il la peine ? On en discute encore en Allemagne. Contre l’Ostpolitik, on plaide qu’elle a soutenu une dictature quinze ans de plus et lui a donné la légitimité qu’elle ne pouvait pas gagner. Pour elle, qu’une famille divisée a enfin pu se retrouver, que l’accès à Berlin-Ouest n’a plus jamais été étranglé, et que ce contact que le SED a passé les années soixante-dix à tenter de limiter explique en partie pourquoi tant d’Allemands de l’Est savaient exactement ce qui leur manquait en 1989.

Guillaume : l’espion qui a fait tomber Brandt

Le post-scriptum est presque trop parfait. Le 24 avril 1974, Günter Guillaume, l’un des collaborateurs personnels de Brandt à la Chancellerie, est arrêté comme officier du renseignement extérieur de la Stasi. Brandt en assume la responsabilité et démissionne le 7 mai. Markus Wolf, qui dirigeait l’opération, a passé le reste de sa vie à expliquer que cela avait été un désastre pour son propre camp : le renseignement est-allemand avait détruit l’homme politique occidental qui avait le plus fait pour les intérêts est-allemands. Son successeur Helmut Schmidt a poursuivi la politique sans lui.

Suivre les années des traités dans le Berlin d’aujourd’hui

La décennie de la détente a laissé moins de monuments que les moments spectaculaires du Mur, mais ses lieux sont tous encore là :

• Tränenpalast – le hall des départs où les Berlinois de l’Ouest se disaient au revoir après une visite à la journée, aujourd’hui une exposition permanente sur l’expérience de la frontière. Le meilleur endroit pour comprendre ce que représentait vraiment un passage à l’époque des traités.
• Gare de Friedrichstraße – la gare elle-même, découpée intérieurement en mondes séparés pour les voyageurs en transit, les visiteurs à la journée et les Berlinois de l’Est.
• Checkpoint Bravo, Dreilinden – l’extrémité sud du corridor de transit venu de République fédérale, où l’accord de 1971 se faisait sentir pour quiconque roulait vers Berlin-Ouest.
• Bornholmer Straße – un poste qui a traité les visiteurs à la journée pendant dix-sept ans avant d’être le premier à ouvrir le 9 novembre 1989.
• Notaufnahmelager Marienfelde – le centre d’accueil qui enregistrait les Allemands de l’Est parvenus malgré tout à sortir, y compris ceux dont la République fédérale rachetait discrètement la liberté.

Tous figurent sur notre carte interactive du Mur de Berlin, et l’enchaînement complet des événements se trouve dans la chronologie du Mur de Berlin.

Questions fréquentes

Qu’était le Traité fondamental de 1972 ?

Le Traité fondamental, ou Grundlagenvertrag, a été signé à Berlin-Est le 21 décembre 1972 et est entré en vigueur le 21 juin 1973. La République fédérale et la RDA y convenaient de respecter mutuellement leur souveraineté, de renoncer à l’usage de la force et de développer des relations normales, et fixaient un programme d’accords pratiques portant sur les transports, les communications, la culture et bien d’autres domaines.

Traité fondamental ou Loi fondamentale : quelle différence ?

Deux documents sans rapport, que le français fait presque se confondre. La Loi fondamentale, la Grundgesetz, est la constitution ouest-allemande de 1949, et reste la constitution de l’Allemagne aujourd’hui. Le Traité fondamental, le Grundlagenvertrag, est l’accord de 1972 entre les deux États allemands. Les noms ne se ressemblent qu’en traduction, parce que les deux mots allemands commencent par Grund-, le sol ou la base.

Le Traité fondamental signifiait-il que la République fédérale reconnaissait la RDA ?

En fait oui, en droit non. Bonn reconnaissait la RDA comme un État mais refusait de la traiter comme un pays étranger, raison pour laquelle les deux ont échangé des représentations permanentes et non des ambassades. La Cour constitutionnelle fédérale a confirmé en juillet 1973 que l’objectif constitutionnel de réunification restait contraignant malgré le traité.

Qu’était l’Ostpolitik ?

L’Ostpolitik est la politique menée par le gouvernement de Willy Brandt à partir de 1969, consistant à rechercher des accords avec l’Union soviétique, la Pologne et l’Allemagne de l’Est plutôt qu’à refuser de traiter avec elles. Son idée directrice, formulée par Egon Bahr en 1963, était Wandel durch Annäherung : le changement par le rapprochement, en partant du principe que le contact ferait davantage pour les gens derrière le rideau de fer que l’isolement.

Les traités ont-ils facilité le franchissement du Mur de Berlin ?

Pour les Occidentaux, oui. Les Berlinois de l’Ouest ont pu de nouveau se rendre à l’Est à partir de 1972, après six ans d’interdiction, et le transit entre la République fédérale et Berlin-Ouest était garanti. Pour les Allemands de l’Est, presque rien n’a changé : hormis les retraités et les cas familiaux urgents, ils ne pouvaient toujours pas aller à l’Ouest, et les gardes-frontières conservaient l’ordre de tirer.

Pourquoi les deux États allemands ont-ils rejoint l’ONU en 1973 ?

Parce que le Traité fondamental a levé l’objection ouest-allemande. Bonn avait jusque-là bloqué l’adhésion de la RDA en se présentant comme le seul État allemand légitime, et dès qu’elle a abandonné cette prétention, les deux ont été admis ensemble le 18 septembre 1973.

La détente a-t-elle rendu le Mur de Berlin moins dangereux ?

Non. La frontière a été entièrement reconstruite à partir de 1975 dans sa forme définitive et la plus redoutable, et l’on a continué de tuer des gens qui tentaient de la franchir jusqu’en 1989. Les traités ont rendu le Mur plus perméable aux visiteurs autorisés tout en laissant l’ordre de tirer intact.

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